罗天昊:“撤县改市”热的体制根源

时政笔记 admin 5年前 (2013-05-03) 1122次浏览 已收录 0个评论

全中国近期兴起一场撤县改市热潮,据闻有130多个县在谋求改市。仅陕西一地,即有二十几个县欲改市。上世纪八、九十年代一度风行的撤县改市之风,卷土重来,而且似乎风潮更大。

天下熙熙,皆为利来。某种意义上说,撤县改市,乃是逐利行为。吊诡的是,在撤县改市过程中,并非仅仅是官方参与,民间亦推力巨大。

谁得利,谁出力。撤县改市,得利者三方。

撤县改市

首当其冲的,就是当地官员

撤县改市,名义上级别不变,但是现实中,由县改为市的地方,往往暗藏机关。事实上行政级别升半格,其地方首脑往往配置为副厅级。比如在湖北,自麻城县改市之后,历任麻城市委书记,多数为黄冈市委常委。而在湖北轰动一时的麻城市委书记和副市长同时被“双规”的事件中,我们可以看到耐人寻味的一幕:麻城市副市长徐圣贤由黄冈市纪委调查,而麻城时任市委书记邓新生,却由湖北省纪委调查,黄冈基本无权过问。因为邓是黄冈市常委,属于地级干部。

事实上,通过改市,提高官阶,乃是官场捷径。由此,撤县设市,首先激发了当地政府的巨大热情。机构高设,干部高配,已成惯例。由此,大批官员无形中自动升级,地方官场从上到下,某不支持设市。

事实上,这种行政主导的设市模式,县改市并非始作俑者,设立直辖市才是肇始。中国的直辖市,巴掌大的一块小地方,但是,四大直辖市的“老大”,却往往多数是政治局委员,属于“副国级干部”,比一般的省委书记还大,配置极度不公。

国家设立直辖市的初衷,是寄望于它们在政治、经济及社会发展方面做出表率。但改革开放以来,一些重大的政治和经济改革,反总是在一些边缘地区完成,个中原因之一,在于直辖市的最高负责人级别过高,往往习惯“政治挂帅”,造成管理体制的僵化。

在经济领域,几大直辖市主要以国营企业为主,民间经济普遍不发达。

直辖市的特殊地位,使其在国家投资的项目上,获得远比一个城市乃至省份更大的利益。目前,一些大型的中央级企业几乎全部落户于几个直辖市。如北京,绝大多数央企均驻扎在此。上海除宝钢外,还有数十家中央企业。天津有中石油、首钢等150多家中央企业。这些使得几大直辖市的国有经济具有先天优势,但从长远来讲,却造成了民营企业活力的丧失。

与直辖市对应的,是计划单列市的普遍发达。目前,中国真正的知名竞争性企业,大多诞生于这些并无政治优势的城市与地域。其中,深圳知名品牌众多,一大批行业龙头企业崛起于此,如万科、华为、金蝶、腾讯、比亚迪等。宁波的民营企业亦非常发达。这两个城市的非公经济,占比均超过了70%,为国内事实上最为发达的城市。而其余的一些经济发达城市,多为江浙、广东的一些小城。

直辖市在政治方面亦非常保守,因为其最高负责人是中央政治局委员。这种特殊地位使其在政治上非常特殊——要么极其谨慎,与其进行有风险的改革,不如维持现状不出乱子,要么则是狂飙突进,挟直辖市之地位进行豪赌。

直辖市是中国级别最高的市,上行下效,撤县设市的冲动,不过是升格直辖市的翻版而已。当年重庆升级为直辖市,大批副省级、厅级官员,变为省级官员;从受四川节制,到直属中央,甚至事实上超过四川,等于一下升了两级。如此美事,地方官何乐而不为?

撤县改市,另外一个动力,是可以获得相对优势的资源

县与市,虽然只一字之差,却有天壤之别。改为市后,在争取政策、项目、资源的支持上,市比县拥有天然的优势。比如,同为湖北的革命老区,麻城撤县改市之后,发展十分迅猛,招商引资远超同为革命老区的红安,而高速公路等交通设施,更远胜一筹,红安逐步被边缘化。

中国的行政资源,并非市场化配置,而是按照官阶分布。比如,中国的央企,多分布在少数几个直辖市,而中西部很多省级区域却缺少支持。中国的高校,也集中在少数几个大城市,以至每年高考都要闹出异地高考的风波。地方互相不服气,互相撕咬争斗,根源在于顶层设计不合理,资源在全国分布不均衡。

几个直辖市,一直是举全国之力喂大的,尤其是最近十年,天津和重庆的崛起,基本就是靠中央。天津的滨海新区,是成堆的央企砸出来的,没有什么厉害的本土企业,不似深圳,华为、腾讯等本土民营品牌势头强劲。重庆也砸了不少钱,光是张德江去重庆临时救火,就带去了3600个亿,这是很多地方想都不敢想的。中央带头偏心,“开小灶”,“拉偏架”,地方纷纷争宠,谋求升级,以有利“跑部钱进”,可谓是无奈之举。级别上不去,爹不疼娘不爱,很多事情不好办。

撤县设市,根源还在于中国城市的行政主导模式,而这种模式的本质就是权力干预资源配置,政府乱伸手

同时,本地经济发展,直接惠及当地民众撤县设市,更有利招商引资,当地经济搞活了,税收多了,民众亦可分一杯羹。比如在麻城创业,机会就比在红安多,财政能力亦更强,可以提供的公共服务也多。

由此,撤县设市,不仅可提升官位,也确实有利当地经济发展,并且部分惠及民生,三方利益,均可兼顾。虽然地方官民分歧日大,在撤县设市方面,利益却高度一致。你搞不成,别人搞成了,级别比别人低半级,主管的地方发展比别人慢,同僚和民众也会埋怨。推动撤县设市,地方官压力巨大,不得不为,实在是被体制“逼上梁山”。

当下,撤哪个县,设哪个市,仍然跟跑项目一样,充满随意性,长官意志决定一切。还会出现两难情况:少数县实现了撤县改市,这样对多数县市不公平;如果撤县设市多了,现行的县级市设置又失去了意义。

为今之计,应当彻底改革中国的行政管理体系。在增加分省的基础上,实行省直管县

同时,将城市与行政级别相对脱钩,而这种改革,应当从最大的市,直辖市做起。

过于敏感的政治地位,使直辖市的发展反受到制约。政治地位过高,从长远来讲损害了直辖市的全面发展。

未来直辖市管理模式转变的重点,在于告别“政治挂帅”,从现实来看,这种时机已经成熟。

中国在未来10至20年中,可考虑重新定位直辖市功能,只赋予其独立的社会发展方面的特殊性,而淡化其政治领域的特殊性,可借鉴国外一些特别市的构建模式,如,所有直辖市的最高负责者,不再设置为政治局委员,而全部降格为中央委员或者候补委员。淡化了政治色彩的直辖市,将从“政治挂帅”的体制中解放出来,其实更有利于长远发展。

而直辖市的带头改革,将推动中国城市从整体上告别行政主导体制,更为市场化,更有利推动改革事业。

(注:作者罗天昊是国资委商业科技质量中心研究员,致力于国家与城市战略,著有《大国诸城》一书。本文编辑刘波bo.liu@ftchinese.com。)


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